作者分系中南财经政法大学国际问题研究所教授；中南财经政法大学哲学院研究生

二战后法国安全决策体制演变安全观念

国关国政外交学人第四

海外国关国政外交学人

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本文为教育部重大课题攻关项目“世界主要国家安全体制机制研究”的中期成果

内容提要

二战后法国安全决策体制和运行机制经历了国防委员会、国内安全委员会和国防与国家安全委员会三个历史发展阶段从戴高乐年出台《国防组织法》规范国防委员会，到年希拉克成立国内安全委员会，诺斯潘重新启用国内安全委员会，年希拉克重组国内安全委员会，再到年萨科齐将国防委员会与国内安全委员会统一起来，重新建立国防与国家安全委员会法国的国家安全决策体制和运行机制不断改革和完善。每一次变革与法国面临的安全需求机密相连，也跟领导人的安全观念密切相关。传统安全威胁与法国国防委员会的组建、非传统安全威胁与法国国内安全委员会的成立、传统安全威胁与非传统安全威胁相交织与国防与国家安全委员会的设计正是反映了法国安全需求和 安全观念的变化。

从二战结束至今，法国安全决策体制经历了从国防委员会到国内安全委员会，再到国防与法国国家安全委员会等几个阶段的发展。在一个“半总统半议会制”政体里，法国总统或总理的安全观念直接影响着法国国家安全决策体制的变化。笔者拟在本文中，通过分析法国不同阶段的国内外安全需求和领导人的安全观来探索法国国家安全决策体制结构与运行流程的历史演进。

1二战结束初期法国安全体制改革的背景与措施

第二次世界大战以后，由于法国政局很不稳定，直到第五共和国成立，戴高乐上台才以宪法的形式确立国防委员会为法国国家 军事决策机构。法国重启国防委员会，对国家安全体制进行改革与当时法国面临的国际安全环境、国内背景，以及戴高乐的安全观和大国思想密切相关。

（一）法国应对安全威胁多样化的需求

二战后法国既要担心苏联威胁，也要提防德国，还要担心过度依赖美国，另外还有殖民地问题，这四个方面的安全问题是推动法国进行安全体制改革的外部原因。

，苏联威胁。法国和其他西方国家一样担忧苏联及其领导的东方阵营的威胁。随着苏联的日益强大，并成为与西方对抗的东方阵营的首领，再加上与之不同的意识形态，苏联就被认定为法国的主要威胁。

第二，德国的潜在威胁。法国始终担心德国威胁到其欧洲地位。历史上出于战略上的考虑，对德国一直实行肢解、削弱的政策。二战结束后的初期，法国反对重新武装德国。但由于美国陷身于 ，害怕苏联对西欧的威胁，美国欲联合西欧各国巩固西方防线。杜鲁门认为只有德国重新武装，西方的纵深防御体系才可能有建立起来。英国也支持美国的观点。而法国当时的能力尚不足以离开美国而单独对抗苏联在英美的坚持下，戴高乐也意识到“随着德国人在舞台上消失，小国若要防止苏联统治欧洲的话，就必须团结在法国的周围。”出于这一考虑，法国在统一德国和重新武装德国问题上有所退让。年6月英美、法三国在伦敦达成协议，声明建立一个联邦制的西德。后来由于英美的施压，法国又被迫于年签订《伦敦-巴黎协定》，同意德国加入北约。

第三，对美国保护的质疑。由于欧洲和法国自身防务能力的不足法国在防务上不得不依赖美国，但法国又质疑美国的可靠性。由于法、美在欧洲防务、苏伊士运河、非殖民化政策的分歧扩大，法国担心美国退出欧洲而不能为其提供安全保障。与此同时，由于北约的建立是为了防止来自苏联的军事威胁，是建立在美国在核武器上对苏联的 优势之上的，但随着苏联拥有了核武器，加之 的爆发，法国担心美国无暇顾及欧洲安全，因而质疑美国和北约的保护作用。戴高乐曾写道，“既然北约的保护令人怀疑，为什么还要把自己的命运委托给保护者呢？”戴高乐于是积极推行法国的独立自主的防务建设，其中包括对国家安全体制进行的改革。

（二）安全体制的改革是法国国内局势所致

法国国内背景是法国进行国家安全体制改革主要动力。一方面，法国政局很不稳定。由于法国政治体制的缺陷，国内党派林立，法国各方为了争夺权力，导致国内政局跌宕不断。二战结束以后，法国政局没有丝毫改善的迹象，法国议会与总统、总理之间的权力争夺异常激烈，政府更换频繁。年10月，“第四共和国宪法”获得通过，法国实行总统和总理分权的二元体制。年11月，法共、人民共和党和社会党结成的“三党议会联盟”组建戴高乐为总理的临时政府。后由于戴高乐和制宪会议之间的矛盾，戴高乐被迫辞职。自此到年6月第四共和国寿终正寝，法国政坛群龙无首，甚至出现了阿尔及利亚危机和科西嘉危机，直到戴高乐重新出山收拾残局。

另一方面，法国经济萧条。经过年至年的经济危机和第二次世界大战法国经济一蹶不振，政治局势动荡使其经济雪上加霜。第二次世界大战后的法国满目苍夷、百废待兴。二战结束时，法国的工业比二战开始前减少了60%，农业减少了26%。法国经济严重低迷，经济增长乏力，燃料、原料、食品极度短缺，黑市猖獗，物价飞涨，失业率不断上升，民不聊生，国内社会局势动荡不安，人心涣散。法国的经济困境也严重影响了其自身防务能力。

二战时期的法国战时体制已经不能适应二战后法国面临的新情况解决不了法国当前的问题，经济的困境和政局的动荡，以及二者的交织使法国的体制问题暴露无遗，法国需要对国家体制等多方面进行改革。在安全上，法国急需一个强有力的机构来协调各组织维护法国的安定。

（三）戴高乐的安全观和大国观的推动

戴高乐的安全观和大国观推动了法国安全体制的改革。法国作为一个曾长时间里称霸欧洲的强国，虽在二战中遭受了重创，但其大国思想已深入法国人的观念当中。戴高乐对法兰西的大国雄心更是笃信不移其童年是在法国战败和处于多事之秋的时代度过的，从小就接受爱国主义和强大法国的家庭教育，这为其日后光复伟大的法兰西的政治纲领打下了牢固的思想基础。戴高乐自从年登上国际政治舞台之日起就一直谋求重铸法国大国地位。美国前总统尼克松在评论戴高乐时指出，“戴高乐的事业就是法兰西。没有一件事比法国光荣的象征更能鼓舞他，也没有一件事比法国的软弱和失败更使他伤心。”为此，戴高乐谋求对法国政治体制和安全体制进行改革，以恢复法国的大国雄风。

（四）戴高乐的主要改革措施

为恢复大国地位，重振法国雄威，戴高乐重新执政之日起决定对法国政治体制和国家安全体制进行改革。改革内容包括： ，修改法国宪法，完成了《第五共和国宪法》。年6月，戴高乐重新执政后就开始准备修改《第四共和国宪法》，这也是戴高乐答应重新执政的要求之一。6月2日，法国国民议会就通过了授予新政府修改法国宪法的权力。7月下旬，成立由戴高乐任主席的部级委员会，专门讨论宪法的修改问题。9月，经过公民投票，《第五共和国宪法》获得通过。

第二，进行法国政治体制改革，强化总统的权力。戴高乐吸取了第四共和国政治体制中总统软弱的教训，加强总统的权力。《第五共和国宪》规定，“共和国总统是国家独立、领土完整和遵守共同体协定与条约的保证人”，是“保证公共权力机构正常活动和国家的持继性”的仲裁者。《第五共和国宪法》使总统成为国家权力的中心。这为总统利用军政大权进行安全体制改革提供了依据。

第三，在防务体制上，年11月，戴高乐在演讲时说，“法国的防务必须属于法国……当然在必要时，法国的防务同其他国家的防务相互配合。这是合乎事物的规律的。但是法国必须有自己的防务，法国必须靠自己的力量，为自己的利益并用自己的方法来保卫自己。”。法国从此开始推进自身防务与欧洲防务，并推动法国慢慢退出北约军事一体化，寻求独立自主的防务建设。戴高乐早在年将地中海舰队从北约撤出，年将大西洋舰队从北约撤出，年撤回在北约供职的法国军官，年2月戴高乐宣布，“法国退出北大西洋公约军事一体化组织”。

第四，建立法国国家安全法体系。法国于年1月7日出台《国防组织法》，重新组建和规范了法国国防委员会。该法详细地规定了国防相关规定，如国防的领导体制、军事组织、各委员会的职责等等。它明确规定国防的目的是，“在任何时候和任何情况下对付各种形式的侵略，确保领土的安全和完整，以及保障人民的生命安全”。戴高乐总统重组国防委员会一方面是为了加强同欧洲各国保持防务联系和加强自身的防务建设，另一方面是为了协调法国政府各部门机构之间的运作以提高工作效率。《国防组织法》规定总统的私人参谋部负责所有的国防事务等，而且还会根据不同的安全形势成立不同的委员会或者召开不同的专题会议。如年设立有关阿尔及利亚事务会议、年设立非洲与马尔家什事务会议等。

2法国国防委员会与国防总秘书处

重组国防委员会是戴高乐引领法国走向防务独立，对法国国家安全体制进行改革的重大成果之一。法国国防委员会最早是由贝当（HenriPhilippePétain）于年组建的，当时只是在总理领导下的一个研究性机构。后由于德国的入侵，法国处于一片混乱之中。在盟军的帮助下，戴高乐（CharlesdeGaulle）领导的自由法国运动最终使得巴黎光复，并于年成立第五共和国。戴高乐出任法国总统后就开始推行独立的防务政策。为此，戴高乐推动出台新的《国防组织法》对国防委员会进行了规范和修改，国防总秘书处也随之一同产生。

（一）法国国防委员会的建立与功能

依据《国防组织法》，戴高乐总统重组了国防委员会。年确定、年修订的法兰西《第五共和国宪法》确定法国政体为“半总统半会议制”，规定了“共和国总统是军队的统帅。总统主持 国防会议和国防委员会”。“政府掌管行政部门和武装力量”，“总理领导政府的活动。总理对国家防务负有责任。”年的法令更进一步明确了总统对国防总的领导，总理对负责防务政策的具体实施。

《国防组织法》确立了法国的防务决策体制与领导体制。《国防组织法》规定，总统是法国防务体制的总负责人。法国防务决策体制包括内阁会议、防务委员会、限制性防务委员会和 国防会议。“内阁会议负责制定国家的防务政策；防务委员会负责具体防务问题的决策；限制性防务委员会负责军事问题的决策； 国防会议负责研究防务问题以提供决策咨询”。不同的委员会机构由不同的成员组成，但法国总统、总理、国防部、内政部、外交部、财政部等关键部门部长是必须成员，总统担任这些委员会的主席，并主持会议。内阁会议由所有内阁成员组成。防务委员会成员包括总统，总理、外交部长、内政部长、国防部长和财政经济部长，必要时，其他部门的领导人也可以参加会议。限制性防务委员会成员包括总统、总理和相关议题部长。 国防会议一般由总统主持，总理、相关部长和负责咨询方面的高级职员参加。所有这些委员会由总统私人参谋部参谋长负责协调和组织会议。总统私人参谋部由一位中将任参谋长，他的任务面向总统。

根据图表可以看出，总统私人参谋部参谋长处于很重要的位置。其不仅负责情报局和军事行动总局还可以组织主持召开各种国防会议。各部部长提交的议案先提交给总统私人参谋长，经过其筛选，缩小范围将其认为重要的议题提交给总统并给予总统一些建议，总统再做出决策让其下发给相应的机构和人员。

（二）法国国防总秘书处的组建

在法国国防体制中，需要一个协调机构代表总理管理众多的职能部门执行国防决策国防总秘书处自然而然成为各委员会间的协调机构。国防总秘书处一方面是总统的重要助理，辅助总统进行有关国防安全资料的整理，为总统减负，另一方面也起着重要的组织协调作用，通过组织各委员会召开会议协调部门之间的关系，使各项事务能够得以正常而高效运转。国防总秘书处成立于年，由年成立的具有一定的协调功能的国防 委员会演变而来。最开始是负责准备战时人员、经济、行政资源的调动和协调，年巴黎光复后该机构的协调工作交由国防总参谋部负责到年与三军联合参谋部共同对总理负责。国防部总秘书处的职能因国防与安全的需要而不断扩大。

（三）法国国防总秘书处的职能与结构

法国国防总秘书处的主要作用是协调，其职责包括“准备和安排国防委员会、小范围国防委员会、高级国防会议的例会和临时会议，了解和掌握国防政策的贯彻和具体执行情况，就重大的国防问题和国际上重大的战略行动向总统及其领导下的国防决策机构提供咨询和对策。此外，它还负责进行国防事务的磋商、收集和传达军事等方面的信息，并负责军火输出等事务。”

法国国防总秘书处下设有5个部门,分别是法国国家防护与安全局法国国际和战略事务局、法国敏感物质技术转让局、通信系统安全中心局以及行政总局等。国防总秘书处实际上是国防委员会的日常事务管理部门，负责协调涉及国防各部门工作，甚至成为法国国防事务的代言人成为总统的国防事务总代理，在法国国家安全系统中扮演着重要角色在法国安全机制中拥有重要的权力地位。

（四）法国防务体制的运行机制

法国国防委员会对于国防与军事政策具有重要的统筹作用。因此其运作流程首先是情报和信息的收集与整理，这个任务由总理领导的部际情报委员会负责，包括收集有关军事、政治、经济等情报信息。其次由国防总秘书处组织召开由总统主持，总理、国防部长、外交部长、内政部长等参加的部长会议，或总统缺席，总理主持的部长会议对情报进行分析和整理，经过多轮部长级会议讨论。再次，由总秘书长将整理后的资料交给总统，由总统主持召开相关的国防会议，高级国防委员会提供政策上的咨询和建议。国防科学行动委员会则负责提供有关国防科技的指导和协调。 由内阁会议决定政策，总理负责实施和监督具体职能部门执行政策。

在委员会的运行中，总统、总理、各部部长各负其责。总统负责主持国防会议、领导和最终决策；总理参加国防会议，提出决策建议，并具体指挥和监督各部门执行决策，领导部际情报委员会各情报机构收集和处理各类情报信息；国防部长负责执行军事战略与政策，是国防事务执行体制的核心，其他各部围绕国防部的需求而运行；内政部长从法国国内安全与民防事务方面满足国防部的需求；经济部长从资源的生产与分配等方面服务国防部；外交部则从对外关系方面为国防事务服务。

3法国国内安全委员会与总秘书处

20世纪60年代到90年代，从美苏冷战对峙到东欧剧变、苏联解体国际安全形势发生了剧烈变化。法国国家安全威胁的重点开始出现转换。法国由于对外关系的改善，其外部威胁大大减轻，而国内安全威胁逐渐显现出来。为了应对新的安全威胁，法国国家安全战略的重心也从对外安全调整到以维护国家本土安全为主，法国国家安全体制机制相应地也随之进行调整，经历了从国防委员会到国内安全委员会的变革。

（一）国内安全委员会的雏形

年3月成立的国内安全委员会由希拉克（JacquesChirac）总理倡议并获得密特朗（Fran?oisMitterrand）总统同意而成立，主要源于四个方面的原因：首先是法国安全威胁重心的转换，传统安全威胁降低，国内安全威胁上升。二战结束以后，法国（欧洲）安全深受美苏关系变化的影响，法国安全被绑上了美苏对抗关系的战车。美苏关系紧张时，法国（欧洲）安全受到很大威胁，美苏关系缓和时，法国（欧洲）威胁大为减轻。法国开始意识到只有法德和解，才能确保生存和发展。鉴于法德的利益需要，双方于是在年签订了《法德合作条约》，两国抛弃前嫌达成和解。此条约进一步将德国纳入到由法国主导的欧洲一体化中，这既降低了德国对法国的安全威胁，也有利于提升整个欧洲的安全防卫能力。在法国的推动下，年6月12日在巴黎召开了西欧联盟七国外长会议，为恢复防务联盟注入了“新生命”。年法德成立一个新的联合防务委员会法德两国彼此的安全感大大提升。

在德国威胁基本消除的同时，法苏关系也开始改善。密特朗上台后实施的“新东方政策”使来自苏联的威胁也大大降低。密特朗一方面支持里根（RonaldReagan）总统的“战略防御计划”和美国的导弹部署来对抗苏联SS-20导弹，他认为，“任何使欧洲同美国分离的行动对和平和安全都是危险的”，另一方面又害怕过度依赖美国，于是密特朗推行“新东方政策”加强与苏联和东欧国家的关系。法国通过美苏间的均衡战略，为法国的发展争取了一定的战略空间。

法国传统安全威胁因法德的关系和法苏关系的改善而减轻，也为法国当局着手改革国家安全体制解决日益增多国内安全问题提供了契机。

其次是恐怖主义为核心的国内安全威胁增加。密特朗上台后为了解决国内问题而进行了一系列改革，其努力不但没有成效，甚至是适得其反。如薪资改革和企业国有化措施使得法国企业生产成本大大增加，竞争力削弱，失业率和国家负债更加严重。“年至年，法国经济几乎停滞不前，据统计，年经济增长率比其他西方国家低50%左右；外贸逆差连年增加，年达93.9亿法郎；失业增加，到年2月，失业人口达万人，失业率达10%。”②经济问题的恶化引发了国内局势的动荡不安，法国一些极左派恐怖分子采取所谓的“直接行动”，如刺杀雷诺集团总裁乔治·贝斯，还有不少青少年进行游行示威等。与此同时，随着法国扮演的国际角色越来越重要，法国逐渐成为恐怖主义袭击的主要目标之一，如年1月暗杀工程师奥朗德事件、年7月在巴黎制造的炸弹爆炸事件、年秋天的恐怖法国暴力事件等，法国的安全威胁由传统威胁转移到以恐怖主义威胁为主的国内安全威胁。

法国国内恐怖主义和国际恐怖主义的交织使法国国内安全局势更加严峻。面对种种暴力事件的频发，密特朗政府因为缺乏有效打击恐怖主义手段而无法采取行动，甚至还对此表现出某种宽容的态度，法国政府的无力使其国内民众出现恐慌。面对日益猖獗的恐怖主义和新的安全形势，法国急需建立一个新的安全机构来应对威胁，以确保法国国内安全，缓解和消除恐慌情绪。这为希拉克组建国内安全委员会提供了契机。

再次是密特朗将主要精力放在国际事务上，也给了希拉克机会。经济改革的失败和日益加重的国内安全困境，逼迫密特朗用外交和军事来为自己捞政治分以赢得民意，将棘手的国内安全问题交给总理。密特朗总统的政治手腕获得很大的成功，使其从繁杂的国内事务的纠缠中成功脱身，他在总统位置上从年上台一直连任至年。希拉克却因此而获得对安全体制改革的机会。

是希拉克总理为巩固和加强其政治地位而组建法国法国国家安全委员会。年法国总统竞选时，希拉克作为右翼政党的党魁未能当选。左翼政党 密特朗打破了从戴高乐开始的右翼政党长期垄断法国政坛的局面，成为法国总统。密特朗努力试图淡化自己的法国党派色彩，以便争取中间派甚至一部分右翼选民的支持，而希拉克自然成为总统的青睐对象。年3月20日，希拉克担任总理一职，从此法国出现了“左右共治”的局面。双方竭力克制自己，将政治斗争控制在“共处”所能允许的范围内，为下届总统选举蓄积力量。希拉克此时利用国内社会局势不稳而提出建立法国法国国家安全委员会。这招可以说是一箭双雕：一方面可以打击恐怖主义，另一方面也可以加强右翼政党和自己的政治影响力。事实上，法国法国国家安全委员会的成立提升了希拉克和右翼政党的政治影响，对希拉克后来的政治生涯有很大的帮助。

正是在以上背景下，法国国内安全委员会才得以成立。其成立后的主要任务放在国内安全事务上，尤其是打击恐怖主义分子。法国国内安全委员会隶属于总理府，受总理办公室主任领导，成员包括内政部长国防部长、外交部长、海外领土部长、司法部长和金融部长。反恐行动特别办公室和司法警察指挥中心的反恐处也参加国内安全委员会会议

事实证明，国内安全委员会成立后提升了法国处理恐怖主义事务的能力，确实在保卫法国国家安全上发挥过重要作用，如年成功解救在黎巴嫩被绑架的外交官。但国内安全委员会在—年间由于法国党派间的斗争未能正常工作。直到年，诺斯潘任总理后颁布法令，才授予该委员会一个规范性地位。法国国内安全委员会因此改由总理直接领导，成员包括内政部长、国防部长、司法部长和海关部长必要时其他相关事务部长、反恐机构的领导人也可以参加会议。该委员会的职责是确定国内政策的总方向，监管和协调部门间的决策执行问题。国内安全委员是法国安全决策体制演变过程中的重要一环。

（二）新组建的法国国内安全委员会

20世纪80年代末90年代初，冷战的结束、德国的统一使得欧洲格局和世界格局出现重大变化，传统外部安全威胁进一步减轻，法国安全威胁重心的进一步转换，“9·11”事件进一步提升了法国对本土安全的

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