作者分系中国现代国际关系研究院欧洲所助理研究员，主要从事欧洲安全、北约及德国问题研究；国际关系学院级国际关系专业研究生，主要从事欧盟研究；中国现代国际关系研究院欧洲所副研究员，主要从事中东欧及巴尔干地区研究

国关国政外交学人第三

海外国关国政外交学人

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内容提要

塞尔维亚经历了南联盟的解体和长年战争，后因科索沃问题遭北约轰炸在欧洲长期处于孤立状态，相对于中东欧其他国家，其转型起步较晚，成效有限，步履维艰。塞尔维亚转型的复杂性和艰巨性源于其独特的历史、地理和社会发展状况等因素，其既要完成政治经济的双重转型，还要解决民族国家的建构与欧盟的认同问题，最终实现国家重建和民族复兴，这注定其转型历程势必一波三折。塞转型面临的是困局而非“死局”，其未来发展不会一帆风顺，但亦非一片灰暗，前景可期。

作为前南联盟的主要继承者，塞尔维亚自２０００年以来开始政治、经济及外交的转型调整，试图向欧盟和西方靠拢，摆脱被西方孤立的不利状态。

目前看，塞尔维亚转型虽有成效，但仍困难重重，经济经历“过山车”，失业率高企，政治也仍有待稳定

从被寄予厚望的“巴尔干之虎”沦为中东欧地区相对落后的国家。塞尔维亚转型困难有其深刻原因，未来亦面临艰巨挑战。

塞尔维亚可谓命途多舛，经历了南联盟的解体和长年战争，后因科索沃问题遭北约轰炸，在欧洲长期处于孤立状态。

２０００年后，塞尔维亚开启面向西方的转型进程，但从目前看成效有限，转型任重道远。从经济上看，塞尔维亚近年经历三次衰退，遭受重大打击。

科索沃战争后，“后米洛舍维奇时代”的塞尔维亚新政府制定了以“全盘自由化”为导向的转型方案，强调贸易自由化、宏观经济稳定和大规模私有化。

改革初期，塞尔维亚经济一度高歌猛进，形势喜人，不仅成功解决了全球经济史上屈指可数的“超级通货膨胀”问题

（１９９２～１９９３年通货膨胀率之高、持续时间之长居世界前三），而且保持了较高的增速，２００３～２００８年年均增速超过６％。

但２００８年下半年以来，受国际金融危机和欧债危机影响，塞尔维亚经济严重衰退。２００９年国内生产总值（ＧＤＰ）缩减３．１％

２０１２年再次衰退１％，２０１４年第三次衰退１．８％。此轮经济衰退固然有国际经济大环境以及天灾因素的影响

（２０１４年遭遇百年一遇的洪涝灾害），但亦暴露出塞尔维亚经济改革顾此失彼、经济结构依然脆弱的问题。

其一，高失业率是困扰塞尔维亚经济复苏的一大“顽疾”。即使在经济高速增长阶段，塞尔维亚就业率至２００６年一直呈下降趋势

２００７年有所改善，２００８年后又陷入了挣扎，２０１２年４月塞尔维亚失业率一度攀升至２５．５％，２０１５年6月为１７．９％。

事实上，塞尔维亚的就业政策目标是加强劳动力市场的灵活性，从而支持市场自由化和私有化进程，而非以保障就业为主要目的，它在改革进程中仅居于从属地位，失业率居高不下在所难免。

其二，外贸失衡，产业竞争力不足。虽然自２００１年以来，塞尔维亚对外贸易显著复苏，但其进口额比出口额高出近两倍

经常账户赤字常年偏高，２００８年底已达其ＧＤＰ的１８％。在全球经济危机面前，塞尔维亚政府不得不采取货币贬值的措施。

２００９～２０１０年，塞尔维亚货币第纳尔约贬值１５％，目的是控制进口、刺激出口，然而对外贸易不平衡现象依然突出

经常账户赤字依然醒目，２０１１年为１０．７％，２０１２年为１１．６％，至２０１５年仍为５．７％。

在外贸不振的背后，塞尔维亚产业缺乏竞争力是不争的事实。据世界经济论坛《２０１５～２０１６年全球竞争力报告》显示

塞尔维亚的竞争力在１４０个国家中仅列第９４位，反映出其商业成熟度低、市场低效、体制孱弱、宏观经济环境不稳定等问题。

事实上，塞尔维亚的经济远未“复原”，２００８年，塞尔维亚实际ＧＤＰ只达到１９８９年水平的７２％

２００１年以后相对高的经济增长率并不足以补偿上世纪９０年代的损失。２００８年下半年全球经济危机爆发后

塞尔维亚经济再度陷入衰退，２０１３年ＧＤＰ仅为１９８９年的７０％。塞尔维亚总理武契奇称：“再不采取措施，国家将要破产。”

从政治上看，塞尔维亚持续经历国家裂变，政局长期不稳。一方面，南斯拉夫联盟不断裂变，塞尔维亚政府管辖的区域越来越小。

南斯拉夫社会主义联邦共和国解体后，其中两个共和国———塞尔维亚和黑山组成了南联盟，但两者始终貌合神离，关系微妙。

塞尔维亚长期受国际社会制裁，黑山因受牵连，不满情绪不断滋长，在各个领域极力与塞尔维亚政府拉开距离。

２００６年５月２１日，黑山举行全民公决，多达５５．５％的投票者选择与塞尔维亚分道扬镳。

另一方面，塞尔维亚作为一个国家，自身裂变仍在持续。２００８年２月１７日，塞尔维亚自治省科索沃单方面宣布脱离塞尔维亚共和国独立

尽管“科索沃共和国”仍面临一系列独立的法理问题，但经历了科索沃问题国际化以及所谓“国际托管”，塞尔维亚政府对其走向独立的事实无可奈何。

多次经历国家裂变，加上处于转型初期，塞尔维亚政党在国家发展方向以及经济改革等问题上分歧严重

历届政府总体并不稳定，执政压力巨大阻力重重。近年来，塞尔维亚政府频繁改组，对总理职位你争我夺。

２００３年５月，塞尔维亚总理金吉奇被刺身亡，内务部特种警察部队司令助理约万诺维奇作为嫌疑人被捕，成为一大政坛丑闻。

２０１２年以来，政府每年都有选举或重大改组。塞尔维亚为议会制国家，议会为一院制，共有２５０个席位。

２０１２年５月，塞尔维亚进步党获得选举胜利，成为议会第一大党，但组阁困难，最终不得不以总理、财长等关键职位为代价

拉拢议席远少于自己的社会党、地区联盟等组成联合政府，也为党派斗争及内阁多次改组埋下隐患。

２０１３年以来，进步党执政地位逐步巩固，开始实施夺回大权计划。同年８月，将地区联盟逐出执政联盟

但迫于当时国内外政治和经济颓势的压力，最终与社会党达成妥协，总理职位仍由社会党把控。

２０１４年１月，进步党提议提前举行议会大选，意在夺取总理大位。２０１４年３月

以进步党为首的联盟在大选中以４８．８％得票率获胜，在议会中获得了１５８席。

４月，进步党联盟、社会党联盟与伏伊伏丁那匈牙利族联盟组成政府，进步党领导人武契奇出任总理

进步党占据了财政、经济、交通、基础设施等重要职位，成为名副其实的第一大党

社会党主席达契奇改任第一副总理兼外长，同时社会党还争到了能源和农业部长的职位，在内阁中仍然拥有一定的话语权。

塞尔维亚政府面临较大的执政压力，要继续推进改革势必触动一些群体的利益，尤其担心削减社会福利和工资待遇，将引发社会抗议

影响政府支持率，令政府左右为难，不得不小心谨慎。前财政部长克尔斯蒂奇曾主张激进改革

建议削减２％的退休金、１５％的行政部门工资、提高３０％电价，结果遭到激烈反对而被迫辞职

２０１４年７月，因政府修改《劳工法》，工会与反对党组织了示威活动。２０１６年４月

塞尔维亚政府再度提前举行大选，进步党获得１３１个议席，但一些极端主义小党纷纷越过５％的选票门槛，也赢得了进入议会的权利。

它们势必将把反欧盟、反北约的立场和议题带进议会，引发同执政党路线的争执。从社会层面看，塞尔维亚不稳定因素增多。

一是贫富差距拉大，腐败横行。在推行大规模私有化的过程中，塞尔维亚的贫富差距被人为地拉大。

据世界银行统计，塞尔维亚生活在贫困线下的人口从２０１２年的２４．５％上升到２０１４年的２５．４％。

基尼系数则由２００８年的０．２８２上升到２０１０年的０．２９７。在塞尔维亚人心目中，腐败、失业和贫穷并列为国家三大“拦路虎”。

尽管近年来，政府加大了打击腐败的力度，但腐败问题依然突出，２０１５年塞尔维亚清廉指数在１６８个国家中仅居第７１位。

普通劳动民众对生活感到沮丧，时常上街游行示威，抗议声频起。二是有组织犯罪难以控制。

塞尔维亚地处西巴尔干地区中心，是重要的交通枢纽，因此也成了有组织犯罪团伙从事贩毒、走私、武器与人口贩卖等犯罪活动的场所与通道

而且塞尔维亚部分政客、官员、甚至是警察等强力部门人员与犯罪组织联系紧密，一些地方犯罪率上升时，民众就指责有当地警察参与犯罪活动。

三是恐怖主义风险有所上升。信仰不同宗教的民族间的矛盾容易引发族际冲突和恐怖活动。至今科索沃地区的塞族和阿族之间仍然时有冲突。

近两年来，西巴尔干穆斯林激进分子积极参与中东圣战，他们主要来自两个族群：

一个是波黑、塞尔维亚与黑山的穆族另一个是来自阿尔巴尼亚、塞尔维亚科索沃地区、马其顿与黑山的阿族。

据苏凡集团统计数据显示，截至２０１５年，巴尔干地区约有８７５名“圣战分子”赴伊叙参加圣战，其中塞尔维亚约有５０～７０人。

其回流会给相关国家带来安全上的风险。从外交上看，塞尔维亚“东西平衡”政策实难平衡。塞尔维亚所谓转型本质上是向西看，首要目标是加入欧盟。

２００８年４月，塞政府与欧盟签署《稳定与联系协定》，为加入欧盟迈出第一步。２０１２年３月塞尔维亚获得欧盟候选国地位。

２０１５年底与欧盟开展入盟谈判。塞尔维亚按欧盟要求，积极促进与科索沃“关系正常化”、打击腐败与有组织犯罪。塞尔维亚还寻求改善与美国关系。

２００６年，塞加入“北约和平伙伴关系”计划，但同时坚持不加入北约。２０１５年６月，塞尔维亚总理武契奇访问美国，寻求美国支持。

塞尔维亚转型部分得到欧美认可，西方大国尤其是欧盟对塞尔维亚转型提供了不少帮助。

据统计，２０００～２０１３年，塞尔维亚共获得国际援助１０１．６２亿欧元，其中优惠贷款５３．２１亿欧元

欧盟在外援中所占份额最大，成为最大的捐助者，也密切了塞尔维亚与西方的经济联系。

但与此同时，塞尔维亚因与俄罗斯历史、宗教、文化相近，传统关系较为亲密友好，因此仍欲保持与俄传统友好关系。

在科索沃问题上，塞得到俄罗斯大力支持，对俄心存感恩。塞尔维亚在经济、能源、军事等诸多方面与俄均有密切合作。

但塞尔维亚“东西平衡”外交政策正遭受越来越大的压力。比如塞尔维亚拒不参加对俄制裁

２０１５年５月，在西方国家普遍抵制的情况下，塞尔维亚军队参加了俄罗斯卫国战争胜利７０周年阅兵式。

但塞尔维亚这些做法显然招致欧美不满。塞尔维亚与欧盟关系不时紧张，入盟将遥遥无期。

塞尔维亚转型的复杂性和艰巨性源于其独特的历史、地理和社会发展状况，是一场承载着多重任务目标的“急行军”

既要完成政治经济的双重转型，还要解决民族国家的建构与欧盟的认同问题，最终实现国家重建和民族复兴，注定了其转型历程势必一波三折。

其一，历史包袱过于沉重。伴随着前南斯拉夫社会主义联邦共和国的解体，冲突、战争以及政局的激烈动荡成为了塞尔维亚的主旋律。

塞尔维亚的转型起步晚、起点低，不仅比其他中东欧国家转型延宕了１０年，而且面对的是一个饱经创伤、满目疮痍的国家。

经历１９９１～１９９６年、１９９８～１９９９年先后两轮长达８年的国际制裁，以及１９９９年连续１１周北约的轰炸

塞尔维亚经济遭到了毁灭性的破坏。２０００年的塞尔维亚ＧＤＰ仅相当于１９９０年的６０％，通货膨胀高达１００％，公共债务为ＧＤＰ的１７０％，失业率超过２０％。

百姓民不聊生，居民月收入仅约４０欧元，是上世纪９０年代的１／８，６５％的家庭生活在贫困线以下

政府拖欠的养老金和社会福利达２．３亿欧元，７０％的铁路、公路、医院遭破坏。

与此同时，塞尔维亚还背负着沉重的民族主义“包袱”。２０世纪９０年代，因不愿看到前南解体

使塞族人在一些共和国沦为少数民族，“大塞尔维亚”民族主义情绪上升，其希望将巴尔干半岛的塞族连成一体，成立“大塞尔维亚”国家因而引发了连绵不断的战火。

从斯洛文尼亚、克罗地亚再到延续４年之久的波黑战争，都同“大塞尔维亚主义”有着或多或少的牵连

相互间的杀戮行为更是深深埋下了民族仇恨的种子。以塞族为主体的塞尔维亚共和国

一方面要维护塞族的民族利益和尊严，继承扛起“塞尔维亚民族主义”的大旗，凝聚人心，赢得选票支持

另一方面也要与周边邻国化干戈为玉帛，解除国际社会的制裁，努力融入世界经济体系。

塞尔维亚政府两面不讨好，任务十分艰巨。２０１１年５月，波黑塞族前军事领导人姆拉迪奇被捕并被移交海牙军事法庭受审后民调显示，仍有４０％的塞尔维亚人认为姆拉迪奇是英雄。

２０１２年２月，为阻止塞尔维亚政府和科索沃谈判，塞族为主的科索沃北部地区领导人举行了一场地区公投，拒绝接受科索沃管理。

在黑山、科索沃相继“离开”，国内民族主义情绪再度高涨的情况下，塞尔维亚政府与欧盟谈判“雷区”重重，回旋空间十分有限。

民族主义情绪是把双刃剑，一方面可以提升国家的动员力，加快国家的现代化建设，集中力量应对困难与挑战

如在２０１４年的大洪水中，塞族人团结一致，共赴时艰；但它同时也具有破坏性

一旦脱离正常发展轨道，就会严重干扰国家的既定议程，分散政府的精力和注意力。

塞尔维亚在２０００年以来的经济转型中，民族因素是各项改革措施避无可避的问题，增加了其政策措施的不稳定性。

其二，经济发展战略选择略显草率。塞尔维亚面临的转型问题同其２００１年所采取的转型战略密切相关。

该战略以典型的资本主义经济为模型，以贸易和金融的快速自由化、国有企业的全盘私有化、宏观经济稳定为目标

即所谓的“华盛顿共识”———“超级自由主义模式”。该模式被普遍运用于中东欧国家的改革

与当时流行的“里根—撒切尔主义”不谋而合，得到了转型顾问的吹捧，成为了国际货币基金组织和世界银行注资的重要条件。

这种过分强调自由化和私有化的转型战略实际上是忽视了政府及其相关机制的重要作用。

事实上，最初的转型国家采纳这一策略后已经暴露出了一系列问题，但是２０００年的塞尔维亚采纳了其他转型国家的目标模型，却没有认真吸取其积累的经验教训。

塞尔维亚政府天真地认为，只要同过去迅速割裂，便能加速实现市场经济理想模式。然而现实并没有朝预先设计的轨道发展。

首先，私有化战略严重依赖外国直接投资的迅速流入。一旦国际大环境逆转，外资流入量减少，将直接削弱改革成效。

比如，欧盟是塞尔维亚最大的贸易伙伴，其进出口６０％面向欧盟国家，对塞尔维亚的外国直接投资中，９０％以上来自欧盟

其银行业私有化后绝大部分操控在西方国家手中。由于自身经济对西方国家的依赖性

当２００８年全球经济危机来临时，塞尔维亚经济不可避免遭牵连，刚有起色的经济因此再受重创，尤其是欧元区经济复苏缓慢，将使塞尔维亚经济面临较大的下行压力。

近年来，塞尔维亚的外国直接投资流入呈直线下降，自２００７年起下降约４０％，塞尔维亚转型的缺陷日益凸显。

其次，外国直接投资集中涌入服务业———即银行业、通讯业、地产业和贸易———不仅无法直接促进塞尔维亚外贸出口

而且引发塞尔维亚经济结构质的变化。服务业强力增长，２００８年时对国民经济增长贡献率已超过６４％

而工业产值则仅为１９８９年的５２％，从事外贸出口、商品交易的实体经济部门萎缩，导致经常账户赤字攀升。

再次，改革未能深入微观领域，许多工业企业并没有实现现代化或结构调整，严重制约了塞尔维亚产业行业的竞争力。

且取消市场准入障碍进展缓慢，登记财产或获得建筑许可程序冗长，法治进展缓慢，导致企业“新陈代谢”趋缓

２００６年每倒闭一家企业就有８家新企业诞生，２００８年相应诞生的企业只有４家。

私营经济部门增长相对缓慢，２００１年新一轮转型开启后，１０年后私营企业比重仅从４０％增至６０％

在欧洲开发与复兴银行２９个国家中，仅位居倒数第５位，与波黑、乌克兰同等际遇。企业竞争力和活力受限。

总的看来，塞尔维亚的转型战略过于强调私有化的重要性，忽视了放宽私营企业准入条件

过于强调转变所有制，忽视了建立有效的企业管理制度，增强企业竞争力；过于强调市场，忽视了政府能起到的积极作用。塞转型策略有失偏颇，遇挫在所难免。

其三，国际环境较恶劣。塞尔维亚所处的巴尔干半岛素有连接欧亚两大洲的陆桥之称，占据军事交通要道

首都贝尔格莱德作为欧洲与近东重要的联络点，更是被称为“巴尔干之钥”，自古便是兵家必争之地。

塞尔维亚重要的地缘政治地位，使其成为大国你争我夺的对象，数百年来一直在东西方的夹缝中为维护自身利益而斗争。在政治上，时至今日，塞尔维亚转型过程中仍无法排除大国政治争夺的干扰。

困扰塞尔维亚转型最大的政治问题是科索沃地位问题，也是大国分裂、钳制塞尔维亚的重要抓手。

虽然根据联合国１２４４号决议，科索沃仍然是塞尔维亚的一部分，在１９９９年冲突结束后由联合国负责实际管理。

然而，在美国等西方势力的撺掇和施压下，科索沃单方面宣布独立，包括美国和２２个欧盟成员国在内的近１００多个国家承认了科索沃的独立地位

２０１０年７月国际法庭判决称，科索沃宣布独立并不违背国际法，欧盟藉此施压塞尔维亚与科索沃举行谈判。

塞尔维亚要入盟，科索沃是一道绕不过的坎。但在塞尔维亚国内，各政党和民众对科索沃问题并无共识，也制约了科索沃问题的解决。

在战犯问题上，围绕将前南领导人米洛舍维奇、姆拉迪奇等送往前南国际战争法庭的问题，欧盟曾多次施压。

２００８年，荷兰因对塞尔维亚包庇前南“战犯”不满，行使否决权，将欧盟与塞尔维亚签署的《稳定与联系国协议》搁置了两年。

西方大国拿捏塞尔维亚的又一抓手是塞尔维亚重新加入国际组织的问题。经过８年的国际制裁后

塞尔维亚急需确认其在主要国际组织中的合法地位，包括其在联合国、国际货币基金组织和世界银行中的成员资格。

西方国家称，这不仅需要特别的程序和谈判，而且需要找到对其上世纪９０年代所欠外债义务的解决方案。

而事实上，南联盟在２００１年６月召开国际援助者大会上获得的经济援助，绝大部分都已经偿付给了国际金融组织。南联盟在连年经常账户赤字的情况下，外汇储备已“揭不开锅”，偿债谈何容易。

尽管当前塞尔维亚转型面临诸多难题，但不能就此认为其已面临“死局”。从长远看，其历史包袱可以逐步消化，战略决策可以深度调整

国际处境可以平衡化解。对此，塞尔维亚政府正采取措施，积极应对。一是夯实基础产业，改善投资环境，做实“地利”。

塞尔维亚政府将改革推向细化和深化，完善相关法律。塞尔维亚通过了新的《劳动法》和《养老和残疾人保险法》

实现企业用工权利和劳工福利“双保障”，吸引投资，切实提高就业率，同时保障劳动者权利，提升其劳动积极性，促进经济发展

推动《能源法》、《规划建设法》等法律的修改与实施，改善基础领域投资环境，加快行政审批，为企业经营提供便利

加强金融监管，保护存款人和投资人利益、维持金融稳定、促进金融银行业的健康发展，并通过财政措施

鼓励银行向中小企业发放低息贷款，为实业部门提供融资，提升实体经济；加快推进交通、能源等基础设施建设项目

拟于２０１６年底前完成泛欧１０号走廊高速公路塞境内路段建设；加快泛欧１１号走廊高速公路塞境内路段建设及有关大城市环城公路建设。

塞尔维亚积极推进私有化，通过了新的《私有化法》，确定国企私有化改革时间表，宣布出售５０２家国有企业

邀请有兴趣的国内外投资者对其进行私有化投资。塞政府计划于２０１５年底前完成对５０２家国企的私有化

对于到期未完成的企业，将依法进行破产清算。二是缓和民族矛盾，共创发展氛围，以求人和。

塞尔维亚政府近年来主动寻求与周边国家缓和关系，释放民族和解的信号。塞尔维亚主动向前南国际法庭交出卡拉季奇、米洛舍维奇以及姆拉迪奇，表明其愿意接受国际审判的立场。

塞尔维亚与科索沃签订“关系正常化”协议，为缓和同西方世界的关系创造了条件。

２０１５年，塞尔维亚总理武契奇首次访问阿尔巴尼亚主动化解巴尔干半岛两个最大族群之间的矛盾。

这都将为塞尔维亚赢得和平发展的有利环境，有助其专心于转型改革。三是最大程度利用地缘优势，推进自主外交。

塞尔维亚“东西平衡”外交虽然目前受挫，但长期看有利于塞尔维亚地缘利益最大化。塞是西巴尔干未入盟５国中体量和影响力最大国家。

西方特别是欧盟与俄对塞尔维亚走向均较为

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