周阳山

金门大学兼任讲座教授。

[内容提要]强势国家与政府善治因何而成，如何关联，这是政治学研究中的重要议题。孙中山、胡佛与福山关于国家与政府的观点或可引导我们进行更深入的思考。在孙中山看来，只有道德的互助才会促进国家的团结，他重视国家角色，也强调政府效能；胡佛同样将国家视为道德的有机体，认为必须在政治结构上厘清国家与政府的关系；福山则强调了强国家、法治和民主问责对于良好政治秩序的重要意义。从历史维度来看，孙中山的“保中国，不保大清”理念中包含了国家与政权的权能分际，这是理解五权宪法制度设计的基础，而“三民主义”应该置于国家、政府与政策三层次互动关系中考察。从比较维度来看，中东欧国家的转型经验彰显孙中山的国家观及其当代意义，这些国家之所以走上分裂与解体一途，是因为国家结构与政府体制之间的矛盾冲突，亦即在民族和民权层面出现严重扞格。

[关键词]国家结构；政府体制；五权宪法；三民主义；中东欧转型

一、引言

对于国家结构与政府体制之间的关系，相关的讨论汗牛充栋，近年来相当多的篇幅集中在关于国家职能的探讨，分析国家为什么成功或失败，为什么会出现弱势的国家、无能的政府，进而分析强势国家与政府善治的具体成因。

本文将针对孙中山、胡佛与弗朗西斯·福山的观点进行比较分析，并探讨国家与政府之间的职能分际，以及在当代面临的现实挑战。

二、国家的界定与指涉

什么是国家？美国政治学者米格代尔提出了下列的定义：“国家是一个权力场，其特征是通过使用或威胁使用武力而试图控制人的行为。它具有两个相互联系的方面：（1）一个在一定领土上的有内聚力的支配性组织，这个组织从其所辖领土内生长出来并代表领土内的所有人民；（2）该组织各组成部分的实践。”

米格代尔进一步阐明，国家的形象中包含了两个彼此相悖的基本因素：第一，国家该如何治理一个高度异质化的社会？根据韦伯所说，国家是通过一定领土内合法的垄断武力而实现人统治人的关系。基于此，国家拥有广泛的社会控制力，国家的最根本工具是暴力，并运用权威的力量去驯服各种分殊的信念。第二，国家如何才能取得民族的忠诚？如何让民众愿意支付维持国家及保卫国家的费用？涂尔干认为，国家植根于社会之中，而非凌驾于社会之上，国家是所有事务聚集在一起的中心点。国家联合了由社会集体在长时间内酝酿产生，并在每个成员之中散布的情感、理想和信念。在这一意义上，是民族创造了国家。国家最根本的工具是忠诚或合法性。权威必须获得民众的服从，而忠诚也就意味着获得民众的支持，通常这是指自愿的支持。

上述的分析凸显了国家的暴力性与合法性的双元特质，但却忽略了国家的道德性和正义性，以及国家如何得以维续的原则。究竟国家、民族与政府之间有怎样的关系，以及其间的分际为何，在上述的定义中也未得到厘清。

三、中国与西方国家观的分歧

荷兰学者弗里斯（PeerVries）指出，西方人和中国人对于国家角色有着截然不同的观点，他认为，在欧洲，战争就像“双手沾满鲜血的护士培育了各国的凝聚力”；但是在中国，国家首先扮演的是“道德秩序维护者的角色”。基于此，孙中山指出“有道德始有国家，有道德始有世界”，“社会国家者，互助之体也，道德仁义者，互助之用也”。“大凡一个国家所以能够强盛的原故，起初的时候都是由于武力的发展，继之以种种文化的发扬，便能成功。但是要维持民族和国家的长久地位，还有道德问题，有了很好的道德，国家才能长治久安。”

换言之，在孙中山的眼中，只有道德的互助才会促进国家的团结。基于此，中国传统的民本思想特别强调为政以德，为民请命，体察民瘼民隐，多为人民办实事、做好事，政府官员必须积极地替民众谋福利。因此，长期以来一直有“建立大有为政府”“做父母官”“施行德政”这一类的说法。这显然与西方自由民主（liberaldemocracy）体制下强调“有限政府”（limitedgovernment）、“最小政府”（minimalgovernment）的观念，截然不同。

西方自由主义强调保障人民的权利（rights）、限制政府的权力（power），避免掌握权力者为恶，侵犯人民的权益。换言之，自由民主将政府视为人民的敌体，是人民的自由之敌，一个好政府就是功能简单、权力有限的政府。

换言之，在中国人心目中的“德政”或“大有为政府”，正是许多西方人（至少是里根一类人）眼中的“恶政”和“坏政府”。但是，这样的观念目前在西方国家也已逐渐发生变化。

四、福山的历史终结论及其转变

20世纪90年代初，著名的美国学者福山针对当时苏联、东欧的民主化和自由化改革，提出了“历史终结”（TheEndofHistory）的说法。他认为，西方的自由民主终将取代其他意识形态，取得全面的胜利。可是随后实际的发展，在中东欧和苏联地区却出现了民族倾轧、政治衰败、经济萧条和社会动荡，民主化的发展和市场化的转型并不顺利。其中还出现了南斯拉夫前后十几年的血腥内战、高加索地区持续的流血冲突、乌克兰顿挫的颜色革命，以及俄罗斯、匈牙利等地经由选举出现的民选独裁（electoralautocracy）的现象。换言之，自由民主非但未能得到全面的胜利，民主化与自由化的转型过程反而常会给当地民众带来持久的苦难与折磨。

而今，民粹威权（populistauthoritarianism）政体和“不自由的民主”（illiberaldemocracy）的现象从波兰、匈牙利一直延伸到摩尔多瓦、俄罗斯、白俄罗斯和中亚各地，反而成为一种政治新常态。

二十多年过去后，福山在近著《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》一书中，修正了以往对自由民主全面肯定的乐观立场。他指出：自由民主政体或许必须被某种更好的制度取代，民主制度只不过是政治稳定的一个组成部分。在错误的情况下，民主政府面临了太多相互冲突的要求，从而侵蚀了政府施展权威的能力。

福山的核心论点是：一个政治秩序良好的社会需要三项构成要素：强而有力的国家（strongstate）、法治（ruleoflaw）和民主问责（democraticaccountability），三者缺一不可，重要的是把三者的顺序摆对。民主并不是第一位的，强而有力的国家和有效率的政府，显然更为重要。

西方的自由民主体制一向不赞成赋予政府和官员过大的权力。福山强调，强而有力的政府不一定是大政府。稳定的社会可以在一个精简的福利体系（如新加坡）下运行，也可以在一个规模大得多的体系（如荷兰）下运作。相较之下，中国因帝国历史的传统而拥有强大的中央政府，但在法治和民主问责这两方面却比较欠缺。

五、有限政府对应强势政府

福山特别引述美国总统威尔逊的观点，指出：“英语民族长期以来一直疏于行政方法的改善，却钻研对行政权力的遏制。它对政府的控制，远远超过对政府的激励。它一直

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