欧洲一体化进程中维谢格拉德集团合作发展及其地位

姜琍

内容提要

中欧区域合作组织维谢格拉德集团的成立和发展与冷战结束后欧洲地缘政治变化和欧盟东扩进程紧密相连。无论是在入盟前还是入盟后，制度化程度低、合作松散、不对称性突出的维谢格拉德集团，都表现出是一个不太稳定的合作平台。年国际金融危机后，维谢格拉德集团开始聚焦一些优先合作领域，在贯彻落实优先合作议题的过程中，成员国之间的互动强度和协同能力以及合作的连贯性明显加强，为其在欧盟层面实现共同利益获得更大的空间。在外部压力和共同利益诉求的推动下，它愈益发展为中欧地区最富有成效和最具影响力的区域合作组织。同时在某种程度上也对欧盟的价值观政治正确性等发出挑战，从是否符合自己利益诉求的角度来看待欧盟的政策和安排，开始寻求适合自己的发展道路。

关键词

欧洲一体化　维谢格拉德集团　中欧地区合作

作者简介

基金项目

国家社科基金“冷门绝学”研究专项《捷克历史研究》（项目编号：18VJX）阶段性成果。

年是中欧区域合作组织维谢格拉德集团成立28周年和集团成员国加入欧盟15周年。维谢格拉德集团的成立、发展、意义和地位，与欧洲一体化进程紧密相连。经历了曲折发展历程的维谢格拉德集团，在实现了成立之初制定的战略目标——加入欧盟和北约后，成员国领导人已经从内部和外部为这个以政府间合作为基础、灵活性高、制度化程度低的磋商论坛找到新的合作动力和发展目标。利用维谢格拉德集团增强在欧盟内部的地位，是四个成员国的共同利益所在。它们在地理位置上接近，有着相似的历史经验、文化认同、精神遗产、宗教信仰和经济发展形势，寻找共识似乎并不困难。随着欧盟面临一系列内外危机，如欧元区债务危机、乌克兰危机、难民危机以及英国脱欧，维谢格拉德集团的内部团结、合作成效、与欧盟老成员国的关系以及在欧盟的地位发生了变化，它在欧盟层面表达和实现自身利益诉求的意愿和能力逐渐增强。

一、“回归欧洲”道路上维谢格拉德集团的发展

（一）初期紧密合作

冷战结束后，中欧地区的地缘政治形势发生了巨大变化，出现了各种政治安排的构想。有着密切历史文化联系和相似地缘政治环境的波兰、匈牙利和捷克斯洛伐克三国联手共建了维谢格拉德集团，其战略目的有二：第一，保障中欧地区稳定，消除冷战结束后出现的“安全真空”状态；第二，在努力加入欧盟和北约的进程中加强合作。中欧国家之间开展密切合作的想法与“回归欧洲”的理念密切相关，故维谢格拉德集团的建立可以被视为欧洲一体化项目的一个组成部分。

年2月15日，即华沙条约组织消亡前10天，捷克斯洛伐克总统哈韦尔、波兰总统瓦文萨和匈牙利总理安塔尔在匈牙利小城维谢格拉德会晤，签署了关于三国在通往欧洲一体化道路上密切合作的宣言。《维谢格拉德宣言》确立了下列基本目标：1.恢复国家主权、民主和自由；2.消除集权制度在社会、经济和精神方面的遗迹；3.建立议会民主制和现代法治国家，尊重人权和自由；4.创建自由市场经济；5.参与欧洲政治、经济、安全和法律体系。选择维谢格拉德作为三国结盟的地点具有象征意义，年前曾在此诞生了一项中欧合作倡议：年，匈牙利、捷克和波兰三国国王曾就加强合作以及建立永恒的友谊达成协议。波匈捷三国支持维谢格拉德集团合作有着各自的实用主义考量。波兰力求避免因位于统一的德国与苏联（俄罗斯）之间而可能出现的外交孤立局面，同时谋求中欧地区大国地位；捷克斯洛伐克希望积极推进欧洲一体化进程，反对中欧国家建立联邦、邦联或保持中立的思想；匈牙利则希望维谢格拉德集团合作可以帮助其实现外交政策目标，提供安全和政治稳定。维谢格拉德集团合作不是在具有约束力的国际法基础上达成的国际协议，而是成员国在自愿的基础上履行商定的义务。维谢格拉德集团没有明确的制度结构，只是成员国通过各个级别和各种形式的会议来协调立场，它是在实现既定目标和优先事项时具有磋商特点的地区合作论坛。维谢格拉德集团合作得到西方国家的认可和支持，这可以从年春欧洲共同体委员会发布的文件中看出来。该文件称：“经济一体化要求推进各个国家之间的合作，如同要求发展各个国家与欧洲共同体的关系一样，欢迎这些国家之间已经开展的相互合作，其性质和内容就像维谢格拉德宣言中提及的那样。”

—年，三个成员国紧密合作，成效突出。第一，协调步骤摆脱对苏联的依赖，并努力避免苏联恢复影响力。在苏军撤离、华约和经互会的解体问题上进行合作，逐步减少对苏联在经济上的依赖。第二，在未来加入欧盟和北约问题上达成一致。年12月，三国与欧共体一起签署了联系国协定，并商定共同递交加入申请。第三，在经济领域加强联系。成员国共同开启了中欧地区资本流动自由化进程，通过了经济和贸易领域的双边国际条约，如关于避免双重征税的条约以及关于支持和保护投资的协议，并就建立中欧自由贸易区达成一致。

（二）合作放缓

随着年12月31日捷克和斯洛伐克联邦共和国解体，维谢格拉德集团的成员国由三个变为四个。—年，集团有效运作仅体现在“中欧自由贸易区协定”框架内的经济合作和加入北约进程中的安全合作两个层面，几乎没有举行政治磋商。原因主要有以下几个方面：

第一，成员国致力于实现本国利益，将地区团结与合作置于次要地位。捷克总理克劳斯消极对待维谢格拉德集团合作，他明确表示，“维谢格拉德集团与我们无关，这一区域合作完全是西方国家人为引发的一个进程”。克劳斯主张与波兰、匈牙利和斯洛伐克加强双边关系，并倾向于与德国、奥地利和斯洛文尼亚这些经济较为发达的国家开展合作。克劳斯和捷克政府其他官员确信，捷克将在维谢格拉德集团中率先满足加入欧共体（欧盟）和北约的标准，将以最快的速度加入欧共体（欧盟），维谢格拉德集团合作反而会束缚捷克“回归欧洲”的步伐。斯洛伐克独立后因与捷克之间存在财产纠纷以及与匈牙利之间围绕卡布奇克水电站和境内匈牙利少数民族的地位问题关系紧张，对维谢格拉德集团合作的重视程度减弱。尽管匈牙利和波兰认为维谢格拉德集团是在欧共体（欧盟）扩大问题上向西欧国家施加压力的有力工具，但匈牙利对外政策的优先方向仍是与邻国及其主要伙伴国发展双边关系。波兰也愈益重视与西部和东部伙伴国的关系，与德法两国建立了协调立场、加强合作的定期会晤机制“魏玛三角”，与乌克兰、白俄罗斯和波罗的海三国密切联系。

第二，欧盟采取以候选国自由竞争为基础的扩大战略。年6月，欧盟哥本哈根首脑会议通过了与欧盟候选国单独对话的方式，维谢格拉德集团的地位受到明显削弱，四个成员国协调步骤共同融入欧洲一体化进程的想法很快消失。年波兰和匈牙利递交了入盟申请书，斯洛伐克和捷克分别在年和年递交。为了获得欧盟委员会的最好评价，维谢格拉德集团成员国之间展开了竞争。第三，出现了用“中欧自由贸易区协定”取代维谢格拉德集团的想法。维谢格拉德集团四国是“中欧自由贸易区协定”的创始成员国，后来斯洛文尼亚、罗马尼亚、保加利亚和克罗地亚加入。“中欧自由贸易区协定”以较快速度复苏了成员国之间呈下滑趋势的相互贸易，捷克和斯洛伐克都更加重视中欧自由贸易区，而不是维谢格拉德集团。

第四，成员国民众对集团缺乏理解和认同。维谢格拉德集团是“自上而下”建立起来的，成员国民众之间相对疏离。在民众层面，“回归欧洲”的热情完全掩盖了象征性的“回归中欧”理念。成员国的非政府组织和公民之间缺乏联系，几乎不存在中欧地区认同，也导致了维谢格拉德集团合作放缓。

（三）恢复和加强合作

在年7月举行的北约马德里峰会上，波兰、捷克和匈牙利接到入约邀请。同年12月，上述三国接到参加入盟谈判的邀请。这两个事件的发生促使波匈捷三国开始加强联系。由于国内的政治形势以及采取亲俄罗斯的对外政策，斯洛伐克被排除在欧盟和北约扩大第一波之外，中欧地区出现了双速发展的态势。年秋维谢格拉德集团开始逐渐恢复合作，其主要原因有三点：第一，年捷克和斯洛伐克先后举行了议会选举，政府的更替导致两国关系显著改善，捷克新政府致力于通过维谢格拉德集团合作帮助斯洛伐克打破国际孤立局面。第二，斯洛伐克新政府确立了外交政策优先目标：尽快在融入欧洲一体化进程中赶上维谢格拉德集团其他成员国。而实现这一目标的主要工具之一即是恢复维谢格拉德集团合作。第三，斯洛伐克是维谢格拉德集团四国中唯一与其他三个成员国都交界的国家，一旦被排除在加盟入约潮流之外，会对中欧地区的安全稳定、经济合作、边防检查制度和人员往来带来问题。

年10月，捷克总理泽曼、波兰总理布泽克和匈牙利总理欧尔班在布达佩斯会晤并签署共同宣言，提出恢复维谢格拉德集团合作、在加盟入约问题上加强合作和支持斯洛伐克尽快加入北约等意向。

年5月，波匈捷斯四国总理在布拉迪斯拉发会晤，通过了“维谢格拉德集团合作内容”的文件，确定了未来合作的基本框架、优先方向和具体合作机制。四国商定在外交、打击非法移民和有组织犯罪、教育、文化、科技、跨边境合作等领域开展合作。合作的主要方向是支持成员国融入跨大西洋结构、加强维谢格拉德集团公民层面的联系和努力帮助斯洛伐克消除在融入欧洲一体化进程中的落后状态。在合作机制方面，按照欧盟的做法实行轮值主席国制度，每个成员国轮流担任主席国，任期一年；每年举行一次总统峰会、两次总理峰会（一次正式和一次非正式）。在部委、议会和专家之间逐渐形成合作平台。为了突出对斯洛伐克的重视，斯洛伐克成为从年7月起的第一个轮值主席国，年6月成立的国际维谢格拉德基金会也设立在斯洛伐克首都布拉迪斯拉发。国际维谢格拉德基金会是维谢格拉德集团合作的第一个制度化形式，旨在推动成员国在文化、科研、青年人交流、旅游和跨边境合作等领域的联系，以使维谢格拉德集团合作更贴近民众。

—年，维谢格拉德集团合作的成功之处主要表现为以下三个方面：第一，斯洛伐克在融入欧洲一体化进程中赶上了其他成员国。在年12月欧盟赫尔辛基首脑会议上，斯洛伐克接到入盟谈判邀请。在年11月北约布拉格峰会上，斯洛伐克被邀入约，年3月，斯洛伐克正式加入北约。同年5月，四个成员国同时加入欧盟。第二，其他中欧和东欧国家，如克罗地亚、斯洛文尼亚、立陶宛、奥地利和乌克兰等努力与维谢格拉德集团开展合作。第三，对其他国家集团产生了示范效应，如维尔纽斯十国和西巴尔干国家。

在加入欧盟之前的两三年，维谢格拉德集团内部出现了离心倾向。第一，波兰和匈牙利不时将国家利益置于集团利益之上，从而影响了集团内部团结。第二，四国在入盟关键问题上，如与欧盟关于具体加入条件的谈判、对欧盟的改革和欧盟宪法条约等有不同立场，甚至在一些领域相互竞争。第三，在集团未来存在形态问题上，四国也难以达成一致。

二、维谢格拉德集团在欧盟地位的变化

随着年维谢格拉德集团所有成员国会合于北约和欧盟，该地区合作组织成功实现了融入欧洲一体化进程的战略目标，也就是在年《维谢格拉德宣言》中确立的“充分参与欧洲的政治、经济、安全和法律制度”的目标。这实际上意味着满足了维谢格拉德集团建立的初始动机。于是，出现了关于维谢格拉德集团在加入欧盟后失去存在理由的观点。然而，在强烈的政治意愿和中欧地区民众联系加强等因素推动下，维谢格拉德集团在欧盟内不仅得以延续，而且逐渐增强了在欧洲政治中的地位。

（一）开始参与欧洲政治，亮点不多

入盟给维谢格拉德集团成员国带来一系列新的变化和挑战，它们需要在国家利益、中欧地区利益和欧盟利益之间进行权衡。一是各国独立运作的空间更为狭窄。未来发展道路由国际经济、政治和技术中心，意识形态趋势以及全球和欧洲的权力对比决定。二是捷斯匈三国与波兰之间的差异拉大。捷斯匈三国在欧盟属于中等国家，波兰则跻身欧盟大国行列，它期待像法德那样在欧洲政治中扮演领导角色。三是维谢格拉德集团国家的国内生产总值之和低于荷兰的国内生产总值。这说明，在欧盟内四国的经济实力总体上可以忽略不计。四是作为欧盟成员国，维谢格拉德集团成员国拥有自己的权利，掌握争取国家利益的工具。如果团结起来，就能更有效地使用权利。维谢格拉德集团四国的投票权相当于法德两国的总和，投票分量将在一定程度上影响欧盟的议程。五是入盟后四国面临相似的挑战，比如加入申根区、过渡期、使用结构基金和采用欧盟立法等。维谢格拉德集团四国领导人意识到，获得与欧盟老成员国平等的地位远比四国之间的利益诉求差异更为重要，如果每个国家单独融入欧盟现有的制度框架，就无法有效地实现自己的利益。

年5月12日，维谢格拉德集团四国总理在捷克的克洛姆涅什会晤，签署了关于加入欧盟后进行合作的宣言。四国一致认为，合作将继续侧重于旨在加强中欧地区认同的区域活动和倡议；坚定为实现欧盟的共同目标以及欧洲一体化的成功做出贡献，重申致力于欧盟扩大进程，愿意通过分享和传播它们的知识和经验来帮助渴望加入欧盟的国家，也准备利用其独特的区域位置和历史经验，推动欧盟制定和实施对东欧和东南欧国家的政策。同日制定的《未来合作领域指南》，确定中欧区域合作内容如下：文化，教育，青年交流，科学，公民层面的联系，跨境合作，基础设施，环境保护，打击恐怖主义、有组织犯罪和非法移民，申根合作，灾害管理，社会政策，国防和军工等；确定在欧盟内合作的领域：就共同关心的问题进行磋商与合作，促进共同外交和安全政策的发展，在司法和内政以及申根合作领域磋商和交流经验，为准备加入欧洲货币联盟进行磋商，为加强欧盟与北约之间的关系以及深化两个组织之间的实质性对话做出贡献。还确立了与其他伙伴国、北约和其他国际组织合作的框架和目标。上述两个文件表明，集团扩展了许多新的合作内容，但比较模糊，缺乏具体的合作方式。人们对维谢格拉德集团这么一个灵活、非正式咨询论坛能否带来实质性合作成果产生了疑问。

在入盟后最初的几年中，维谢格拉德集团常常表现为似乎是一个根据欧盟谈判议题临时组成的联盟，成员国总是要到合作对其更为有利的时候才协调立场。它们把欧盟理解为一个争取民族国家利益的竞技场，过于偏好欧盟事务中感兴趣的或对其重要的部分，而忽略了其他部分，故被老成员国批评为消极、不明确、淡漠和不积极参与。合作取得成功的案例不多，突出表现为共同努力加入申根区。入盟前，加入申根区已经成为维谢格拉德集团国家共同

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